Cum evoluează procedura de transpunere a directivei UE privind protecția avertizorilor de integritate

Mihaela Pop, Manager de proiecte

Oficialii români promit că până la sfarșitul anului România va avea un proiect de transpunere a Directivei UE nr. 1937/2019, care privește protecția celor care, cunoscând o neregulă ce prejudiciază interesul public, o raportează fără riscul sau teama de a suferi represalii sau de a fi etichetat drept turnători.

Reprezentanții Ministerului Justiției știu că Directiva trebuie transpusă în legislația națională până la sfârșitul anului următor, dar se plâng că este o misiune dificilă, pentru că România are deja o lege în acest sens. Dar legea, așa cum e ea, deși frumos redactată în procesul de pre-aderare la UE, este fie neaplicată, eludată, fie aplicată deficitar, avertizorii de integritate fiind descurajați să își exercite rolul de cetățeni activi și responsabili.


Legea nr. 571/2004 dedicată avertizării publice, despre care experții spun că este bine scrisă și că asigură standarde de protecție ridicate pentru avertizorii de integritate, s-a dovedit a fi ineficientă. Nu ajută prea mult să avem un text de lege frumos, câtă vreme implementarea lui reflectată în situația de fapt a avertizorilor de integritate din Romînia, se dovedește a fi ineficientă.

Poate implementarea este defectuoasă pentru că nu există interes real de eficientizare a instrumentelor de avertizare de integritate (prin acestea putându-se demasca fapte de corupție, încălcări ale drepturilor omului, ale standardelor comunitare etc.)?

Poate și pentru că actuala lege românească dedicată avertizorilor a fost redactată în procedura de pre-aderare a României la UE pentru a promite frumos instituțiilor europene că dacă ne primesc în Uniune – uite, avem standarde de protecție de o îndrăzni careva să vorbească public despre vreo faptă ce atinge interesul public – fără a exista o campanie de conștientizare a populației (atât de temătoare și reticentă să divulge nereguli) de acest instrument democratic pe care îl are, cum poate fi folosit în siguranță și care sunt beneficiile?

Ne aflăm acum într-un moment în care avem șansa de a eficientiza instrumentul avertizării de integritate în interes public și avem oportunitatea de a face legislația privind avertizarea, funcțională și eficientă.


Cu o lege națională în vigoare nefuncțională, care reglementează subiectul avertizării de integritate, ne interesează ca noile reglementări europene să nu fie transpuse doar sub forma unor texte normative care îmbracă frumos niște vorbe ce promit protecție pentru avertizori doar la nivel utopico-legislativ, desprins de contextul de fapt al avertizorilor de integritate din România, de problemele și nevoile lor.

Pentru a face noile norme să fie funcționale, credem că abordarea protecției avertizorilor va fi foarte importantă, iar măsurile și standardele care vor fi elaborate trebuie să fie extrem de clare. În caz contrar, vom continua să avem dispoziții legale care sunt eludate, nefuncționale și persoane care știu că se petrec nereguli ori ilegalități ce aduc atingere interesului public, dar nu îndrăznesc să vorbească despre ele, de teama represaliilor.


Silviu Popa, reprezentant al Agenției Naționale de Integritate, spune că mai întâi ar trebui subliniată importanța avertizorilor. Apoi, pentru a face un astfel de instrument funcțional și eficient, trebuie să „dezamorsăm” reticența publică în legătură cu avertizarea publică și să discutăm despre protecția acestor persoane, subiect în legătură cu care directiva este destul de cuprinzătoare, rămânând în sarcina normelor de transpunere să aducă soluții eficiente pentru legislația națională.

Reprezentantul ANI subliniază că practica instituției arată „că nu orice lege care sună bine pe hârtie va fi și eficientă în practică”. Mecanismul avertizării nu este unul simplu, ci unul foarte complex, care se referă la aspecte sensibile din cadrul oricărei organizații, fie publică sau privată. Noile norme vor trebui adaptate specificului și profilului național, pentru a fi eficiente și să se bucure de implementare.


Ce facem la CJI pentru a contribui la buna transpunere a directivei UE privind protecția avertizorilor?

Centrul pentru Jurnalism Independent este promotorul mecanismului de avertizare Expanding Anonymous Tipping (EAT) un instrument digital – GlobaLeaks, al cărui potențiali beneficiari ai proiectului au spus că nu avem nevoie de noi reglementări pe subiectul avertizării de integritate, dacă acestea nu vor răspunde nevoilor reale ale avertizorilor și vor fi, din nou, doar texte formale neadaptate realității. Din discuțiile cu aceștia au rezultat și întrebări, dileme, curiozități despre cum va soluționa noua directivă deficiențele actuale. Acestor întrebări le căutăm răspunsuri, iar ca reprezentanți ai societății civile, unul dintre lucrurile pe care le putem face este să monitorizăm procedura de transpunere a directivei și de a avea reacții și poziții când se impune.

CJI a dat curs invitației de a fi parte în Rețeaua CivicAIP, care are scopul de a promova mesaje și de a întreprinde acțiuni în vederea unei transpuneri eficiente a directivei privind protecția avertizorilor de integritate. Primul eveniment public al rețelei a reunit reprezentanți din sectorul neguvernamental, experți în politici de promovare a integrității și de prevenire a corupției, precum și reprezentanți ai instituțiilor publice relevante în procedura de transpunere și implementare a directivei (Ministerul Justiției, Agenția Națională de Integritate). Împreună am aflat câteva răspunsuri.


Cum stăm la capitolul procedură de transpunere?

Reprezentanții Ministerului Justiției spun că încă din primăvara acestui an, în cadrul ministerului a fost constituit un grup de lucru care a primit sarcina de a elabora textul unei legi de transpunere a directivei. O primă formă a fost trimisă deja spre consultare către o serie de instituții. Ministerul Justiției speră să lanseze proiectul de transpunere în dezbatere publică până la finalul acestui an.

În România, procesul de tanspunere este monitorizat și prin platforma EU Whistleblowing Meter, instrument internațional unde poate fi urmărit demersul de transpunere al acestei directive în mai multe state.


Ce prevederi specifice vor exista în legătură cu mecanismele/canalele de avertizare impuse de noua directivă?

Legea în vigoare la nivel național permite ca avertizorul să facă o sesizare alternativ sau cumulativ prin canale interne sau externe. Directiva încurajează ca raportările să se facă prioritar prin canale interne (deși nu într-un mod imperativ) acolo unde avertizorul nu se teme de represalii și sesizarea lui poate fi soluționată, abia apoi prin canale externe și doar în anumite circumstanțe. Menirea acestei recomandări este ca informațiile să ajungă în cadrul structurilor care pot realmente să contribuie la soluționarea problemei semnalate. Ministerul Justiției dă exemplul acestui standard care ar putea să fie unul inferior celui corelativ din legea națională în vigoare la noi și caută soluții pentru astfel de situații, în așa fel încât normele de transpunere să nu scadă nivelul acestor standarde ale mecanismelor și procedurilor de avertizare.


La ce se referă directiva prin „autoritate competentă„ în domeniul avertizării de integritate?

Anca Stroe (Ministerul Justiției) spune că încă nu este clar dacă această „autoritate competentă” este o singură entitate sau ne raportăm la mai multe. Opiniile statelor membre în abordarea acestui subiect sunt diferite, dar Agenția Națională de Integritate subliniază că pentru a fi funcțională, această instituție va trebui să fie suficient de independentă, să acționeze ca un filtru pentru valul de avertizări care vor veni.


Cine va administra un canal de avertizare?

În spațiul public se discută despre operaționalizarea liniilor de avertizare în regim externalizat, ca opțiune pe care ar trebui să o aibă orice entitate juridică ce își instalează mecanisme de raportare în interes public. Asta presupune un administrator independent și echidistant care ar oferi garanții sporite de integritate, nepărtinire și gestionare cu bună credință a canalelor de avertizare.

Însă atunci când administratorul unui mecanism de avertizare va fi ales dintre membrii organizației publice sau private, cu siguranță cel mai important va fi ca această persoană să se bucure de încrederea colectivului, să prezinte caracteristici de integritate și prezumție de bună credință în gestionarea canalului.


Cum se vor gestiona avertizările primite? Ce va mai trebui să știm după transpunere?

Ficare organizație care își va configura mecanisme de avertizare, va trebui să își elaboreze și o procedură clară de utilizare a acesteia și de gestionare a avertizărilor primite, cu descrierea sarcinilor și competențelor celor care le administrează.

Directiva impune anumite standarde pe care mecanismele de raportare în interes public vor trebui să le respecte, indiferent de soluția tehnică aleasă. Printre acestea, este menționată obligația ca procedurile care vor descrie utilizarea și gestionarea concretă a unui canal de avertizare să includă soluții ca termenele de maxim 7 zile de la înregistrarea unei sesizări pentru a confirma primirea acesteia și termenul rezonabil de maxim 3 luni de la confirmarea înregistrării, pentru a oferi feedback avertizorului în legătură cu evoluția demersurilor făcute în abordarea problemei semnalate, să fie respectate.


Standardul ISO 37002

Este bine de știut că ISO (Organizația Internațională de Standardizare, o rețea de organisme de standardizare prezentă în 163 de state, ale cărei rezultate reprezintă standarde internaționale) este în proces de elaborare a Standardului 37002 – Whistleblowing Management Systems – Guidelines. Se preconizează că acest document va avea forma finală cel târziu în vara anului următor, înainte de finalizarea procesului de transpunere a directivei.

Radu Răuță, membru în grupuri de lucru din cadrul Comitetului tehnic 309 al ISO spune că în elaborarea standardului în discuție se pune mare accent pe protejarea avertizorilor, dar și pe protejarea persoanei care face obiectul raportării, pentru a nu exista cazuri în care, cu rea intenție, să fie tras la răspundere, ori să i se aducă prejudicii unei persoane care poate este nevinovată – protejarea, până la proba doveditoare, a persoanei care face obiectul sesizării de integritate. În standardul ISO vom găsi și aspecte despre modul în care se primesc și se evaluează raportările, cum se demarează investigația internă, câteva sfaturi, idei și propuneri despre extinderea dimensiunii conceptului de canale de raportare – email, telefon, poștă etc., cum se asigură pe lanțul acestor canale de raportare confidențialitatea raportorului.

Acum se lucrează și la modul în care, în urma demarării investigației, pot fi compensate posibilele prejudicii aduse unei persoane raportate pe nedrept.

Este promovată, de asemenea, menținerea unei documentații și evidențe foarte clare pentru a putea avea o traseabilitate a tuturor acțiunilor, pentru a putea îmbunătăți continuu acest sistem.


Ne aflăm într-un context care ne permite să facem lucrurile să funcționeze și pe subiectul avertizării de integritate. Iar accentul ar trebui pus pe „dezamorsarea” reticenței publice față de acest subiect.